Tehtävänä kylien kaupunki – budjetti vai strategia edellä?

Kriittisiä ajatuksia Savonlinnan kehittämis- ja sopeuttamisohjelman kuntalaiskyselyn tiimoilla

Uskali Mäki
Punkaharjun Putikon kylä, Savonlinna
10.10.2024

Kaupungit ja kylät ovat monimutkaisia systeemejä, joita on vaikea ymmärtää ja vähintään yhtä vaikea johtaa kohti valoisaa tulevaisuutta. Ei käy kadehtiminen niitä, joille nämä haasteet ovat langenneet. Tietämisen ja osaamisen vaatimukset ovat
lähes ylivoimaiset ja käymässä koko ajan vaikeammiksi tässä monimutkaistuvassa ja epävakaistuvassa maailmassamme. Haasteisiin kuuluvat myös epäonnistumisten tunnistaminen ja virheistä oppiminen. Aidosti avoin keskustelu ja monitieteisen
tutkimustiedon hyödyntäminen kuuluvat edistyvän kaupunkipolitiikan hyveisiin. Kriittisillä tarkkailijoilla on oma rakentava roolinsa tässä työnjaossa. Sellaiseen rooliin
nyt tässä asettaudun. Oma asiantuntemukseni on rajallista, joten nostan käteni virheen merkiksi heti, kun sellaisia osoitetaan.

Savonlinna järjesti kesällä 2024 asukaskyselyn kaupungin ”kehittämis- ja sopeutusohjelmasta” ja järjestää nyt lokakuussa sarjan asukasiltoja, joissa on tarkoitus keskustella näistä teemoista virkahenkilöstön ja asukkaiden kesken.

Vedän nyt kriitikon housut jalkaani ja puhun ensin asukaskyselyn ilmentämästä ajattelu- ja toimintatavasta. Arvelen, että kysely edustaa ”budjetti edellä” -ajattelua ja että tämä marginalisoi laajakatseisemman ”strateginen visio edellä” -lähestymistavan. Muistutan sitten kahdesta olennaisesta komponentista, joiden tulisi
olla keskeisesti mukana Savonlinnan kaltaisen kaupungin kestävän kehityksen strategiassa, mutta joita ei nyt juuri näy: kylät ja kulttuuri. Lopuksi muutama yksityiskohtaisempi huomio asukaskyselystä, ”säästämisen” retoriikasta ja Savonlinnan virallisesta ”strategiasta”.

Talouden tasapainottaminen ja strateginen visio

Koska asukaskyselyn ilmentämä lähestymistapa on kaikkea muuta kuin harmiton asia, se ansaitsee tarkempaa huomiota. Puhe ”talouden tasapainottamisesta” saattaa kuulostaa asiantuntevalta ja vastuulliselta, mutta ilman tärkeitä julkilausuttuja ja julkisesti keskusteltuja (ja tutkimustiedon tukemia) taustaolettamuksia se saattaa johtaa harhaan. Näihin kuuluu joukko näkemyksiä kaupungin luonteesta, sen kehittämisen pitkän aikavälin tavoitteista ja keinojen laveasta kirjosta sekä kaupungin budjetin roolista tässä monimutkaisessa kokonaisuudessa. Nyt näitä strategisia periaatteita ei lausuta julki eikä tuoda keskusteluun, mutta tietyt (kapeat ja perusteluitta jäävät) näkemykset kuitenkin näyttävät johdattelevasti ohjaavan kysymysten asettelua ja siten myös mahdollisia vastauksia. Sillä, mitä ääneen lausutaan ja jätetään lausumatta, ja sillä, minkälaisin yksinkertaistuksin monimutkaisia haasteita lähestytään, on iso merkitys.

Kaksi tulokulmaa

Verrataanpa kahta vastakkaista lähestymistapaa, tulokulmaa tai paradigmaa kaupungin kehittämisessä: Budjetti edellä ja Strategia edellä.

<Budjetti edellä>  esittää abstraktin toiveen tai tavoitteen ”talouden
tasapainottamisesta” ja kyselee sitten, tulisiko sitä tavoitella menoja (esim. palveluita ja investointeja) karsimalla vai tuloja (esim. veroja) kasvattamalla. Asukkaat kutsutaan lausumaan tästä näkemyksiään ja siten heidät osavastuullistetaan tulevista tasapainotustoimista.

<Strategia edellä> puolestaan lähtee siitä, että budjetin numerot ja niiden vaikutukset ovat tulkittavissa vain strategisen vision taustaa vasten; tämä tausta tarjoaa tulkintakehikon, jonka avulla budjettilaskelmat voidaan sijoittaa osaksi kokonaisnäkemystä kaupungin kehittämisen pitkän aikavälin strategiasta. Vain sen
nojalla voidaan mm. arvioida, onko jokin budjetin menoerä mahdollisesti kaukokatseinen investointi, joka mutkikkaiden kerrannais- ja ulkoisvaikutusten kautta pidemmän päälle edistää kaupungin kestävää elinvoimaa. Tällaisesta menoerästä
leikkaaminen olisi vahingollista tuhlausta (eikä ”säästämistä” ensinkään; ks. alla).

<Budjetti edellä> ja <Strategia edellä> ovat erilaisia lähestymistapoja paitsi sen suhteen, kumpi noista komponenteista edeltää ja ehdollistaa toista, myös sikäli, että <Budjetti edellä> on kapeakatseinen (jättää huomiotta moninaiset kerrannais-, ulkois- ja palautevaikutukset eri sektoreiden ja toimintojen välillä) ja lyhytnäköinen (katsoo kaupungin tulevaisuutta vain muutaman vuoden päähän), kun taas <Strategia edellä> katsoo kauemmas ja laveammalle ja siten tuo keskusteluun suuremman joukon mahdollisia toimintalinjoja. <Budjetti edellä> kannustaa lyhyen aikavälin osaoptimointiin, kun taas <Strateginen visio edellä> kannustaa pitkän aikavälin kokonaisoptimointiin.

Asukaskysely (ja ehkä muutama muukin asia Savonlinnassa) näyttää perustuvan lähestymistapaan <Budjetti edellä>. Se kaventaa relevanttien kysymysten joukkoa ja siten kaventaa myös julkisen keskustelun liikkumatilaa (tyyliin ”tulkaapa savonlinnalaiset tänne meidän virittämäämme häkkiin ja valitkaa jokin näistä tarjoamistamme 2-5 vaihtoehdosta”). Tämä tietenkin hieman ilkeästi liioittelee, onhan asukkaille annettu mahdollisuus avoimeen kommentointiin kaupungin kehittämisen keinoista. Tämä kommentointi kuitenkin on rajattu vain muutaman sanan mittaisiin ehdotuksiin, eikä sitä ole mielekkäästi organisoitu. Sen sijaan <Budjetti edellä>-vetoisessa kehikossa on organisoutu budjettia koskevat huolet.

Kaksi sokeaa pistettä: kylät ja kulttuuri

Kylien potentiaali ja kulttuurin potentiaali jäävät varjoon asiakaskyselyssä ja ehkä yleisemminkin Savonlinnan päätöksenteossa ja sen valmistelussa. Molempia tunnutaan kohdeltavan vain kiusallisina kustannuskaivoina. Asia voitaisiin
perustellusti nähdä juuri toisin päin: kylät ja kulttuuri ovat merkittäviä potentiaalisia voimavaroja koko kaupungin elinvoiman vahvistamisessa. Niiden marginalisointi ja niiden merkityksen väärinymmärrys kaventaisi ja mahdollisesti vahingoittaisi
Savonlinnan tulevaisuuden näköaloja.

Jos kulttuuri mielletään vain ”kulttuuripalveluina” nykyisille asukkaille, seuraavaksi asettuu kysymyksiä niiden tarjonnasta ja kysynnästä: mitä ne maksavat + kuinka moni, kuinka paljon ja mitä niistä nykyiset asukkaat katsovat tarvitsevansa. Tähän sopii oikein hyvin se tapa, jolla asukaskysely on laadittu. Tämä edustaa kapeaa
lähestymistapaa <Budjetti edellä>. Samaa edustaa suhtautuminen esimerkiksi kyläkouluihin, jos niitä tarkastellaan vain budjetin numeroiden ja huonosti ymmärrettyjen ”väestöennusteiden” kannalta.

<Strategia edellä> sen sijaan pohtii ensin niin kylien kuin kulttuurin asemaa ja roolia Savonlinnan kaltaisen kaupungin kehitysdynamiikassa. Tässä se voi vedota runsaaseen kansainväliseen tutkimukseen menestyksekkään kaupunkipolitiikan strategisista piirteistä.

Savonlinna on kylien kaupunki. Se on hybridi, varsinkin kuntaliitosten jälkeen. Sitä ei ole viisasta johtaa ja kehittää ikään kuin se olisi vain urbaani kaupunki. Savonlinnan tulisi kehittää sellainen itsetuntemus – ymmärrys hybridistä luonteestaan – että sen hybridiset erityispiirteet kohdataan potentiaalisina voimavaroina, ei rasitteina.
Savonlinnan kylien potentiaalit juontuvat aikamme suurista trendeistä, ja on odotettavissa, että nämä vain vahvistuvat tulevina vuosina ja vuosikymmeninä. Fossiilitalouden hiipuminen, paikallisuuden ja hajautettujen järjestelmien vahvistuminen, ilmastokriisi ja luontokato, pandemiaherkkyyden kasvu, turvallisuuspolitiikan ja huoltovarmuuden vaatimukset, monipaikkaisuuden lisääntyminen, mielenterveysongelmien ja elämäntapahaasteiden paineet; jne jne. Tässä muuttuvassa maailmassa vastuullisesti kaukonäköinen strategia edellyttää
kylien kestävän tulevaisuuden edistämistä, ei sen hapertamista. Lyhytnäköinen <Budjetti edellä>-politiikka ei tähän kykene.

Kunnolliset satsaukset kulttuuriin on kansainvälisissä tutkimuksissa toistuvasti osoitettu strategiseksi välineeksi, jolla kaupungit on saatu kukoistamaan, jopa paluuradalle näivettymisen partaalta. Investoinneilla kulttuuriin on hyvin monenlaisia kerrannais- ja ulkoisvaikutuksia, jotka helposti jäävät piiloon, jos <Budjetti edellä> on hallitseva ajattelutapa. Näihin kuuluvat mm kaupungin houkuttelevuus (veto- ja pitovoima) osaavan ja koulutetun työvoiman kannalta; kaupungin tunnelma (luova, toiveikas, iloinen, tulevaisuushakuinen contra tunkkainen, pelokas, sisäänpäin
kääntynyt jne); terveysvaikutukset (asukkaiden mieleen ja ruumiiseen) seurauksineen sosiaali-, terveys- ja koulutussektorin kustannuksiin; ympärivuotisen matkailun edellytykset (profiloituminen vireänä ja jännittävänä kulttuurikaupunkina,
jossa Oopperajuhlat ovat vain ”korkeakulttuurinen kirsikka” ison kakun päällä); kulttuurin lajien ja kulttuuritapahtumien monipuolistuminen (=tarjontaa useampiin makuihin); vaikutukset kaupungin talouteen pitkällä aikavälillä (tutkimusten mukaan
tyypillisesti positiivinen); jne. Nämä faktat voi hyväksyä, vaikka itsellä ei olisi pienintäkään vetoa kulttuurin pariin.

Tässä ajattelussa kulttuuri-investoinnit ovat tärkeä strateginen väline, ei vain funktio nykyisten asukkaiden kysynnästä, joka pakotetaan tarpeettomiin poissulkeviin valintoihin erilaisten palveluiden välillä. Kulttuuri-investointien miellyttävänä piirteenä
ne tyypillisesti vaativat aluksi tuntuvan sysäyksen, mutta kun prosessi on saatu käyntiin, se vahvistaa itse itseään ja vaatii hieman isompaa julkista tukea vain  tietyissä katkos- tai kriisitilanteissa. Samaa voi olettaa satsauksilta kylien elinvoimaan. 

Asukaskyselyn ongelmia

Kyselyjen tekeminen on vaikea taitolaji. Ikävä sanoa näin ankarasti, mutta valitettavasti asukaskysely on nyt laadittu metodisesti niin kehnolla tavalla, että saaduilla vastauksilla ja niiden prosenttijakaumilla on hyvin vähän informaatioarvoa, varsinkaan kaupungin kehittämisen tarpeisiin. Kysymysten muotoilu kertoo vaivihkaa kyselyn laatijoiden taustauskomuksista, joiden johdatteleva vaikutus ei jää tarkkaavaiselta lukijalta huomaamatta. Tekee mieli kysyä, onko tähän hankkeeseen suhtauduttu sen edellyttämällä vakavuudella. Eikö kaupungilla ollut edellytyksiä
konsultoida ammattitaitoisia kyselytutkimuksen tekijöitä, jotta alkeellisilta virheiltä olisi vältytty? Tällainen kotikutoisuus ei edistä Savonlinnan muutoinkin kolhiintunutta mainetta.

Esimerkkejä:
[1] ”Talouden tasapainotus edellyttää investointitason alentamista. Tämä voidaan toteuttaa investointien määrää vähentämällä, laatutasoa heikentämällä tai toteuttamalla investoinnit pidemmällä aikavälillä.” Tämä on ilmeisesti tarkoitettu
johdatukseksi seuraavaan kysymykseen: ”Kumpaa vaihtoehtoa mielestäsi tulisi jatkossa painottaa investoinneissa?” Ja vaihtoehdoiksi tarjotaan nämä kaksi: ”Peruspalveluita” vai ”Veto- ja elinvoimaa tuottavien hankkeiden” (huom. kielioppi).
Kommentteja:
--Johdannon ja kysymyksen keskinäinen suhde on kovin epäselvä.
--Johdanto johtaa harhaan. Sen ensimmäinen virke on kyseenalainen. Sen toisesta virkkeestä mm puuttuu tärkeä vaihtoehto, nimittäin talouden tasapainoa edistävien tuottavien investointien tekeminen. Aikajänne on ratkaisevassa roolissa, mutta sitä ei tässä yhteydessä mainita.
--Tarjottua toista vaihtoehtoa (”Veto- ja elinvoimaa tuottavien hankkeiden”) havainnollistetaan kovin kallellaan olevin esimerkein, ilman perusteita (”esim. teknologiapuisto Nohevan kehittäminen, Suutarniemen kaava-alue, kaupunkikeskustan kehittäminen, aurinkopuistot”). Joukosta puuttuu ilmeisiä ja olennaisia mahdollisia esimerkkejä, joiden tulisi olla julkisen keskustelun (ja
tutkimuksen) kohteena. Nyt mainituin esimerkein vaivihkaa ohjataan vastaajien ajattelua.

[2] ”Miten ensisijaisesti kaupungin tilankäyttöä voitaisiin tehostaa talouden tasapainottamiseksi?” Yhtenä vaihtoehtona tarjotaan tällaista: ”Myymällä ja/tai purkamalla turhia kiinteistöjä pois.”
Kommentteja:
--”Kaupungin tilankäyttö” voisi tarkoittaa myös kaupungin maankäyttöä, mutta tätä koskevia kysymyksiä ei esitetä.
--Taitaa olla lähes tautologia, että ”turhia” kiinteistöjä on perusteltua
eliminoida. Vaihtoehdon muotoilu täten kuitenkin unohtaa sen, että kiinteistön ”turhuuden” arviointi on monimutkainen tehtävä, joka vaatii (tutkimustiedon tukeman) perusteellisen julkisen keskustelun kaupungin strategiasta. Mikä tahansa on turhaa tai tarpeellista vain suhteessa kaupungin strategian kokonaisuuteen.

[3] ”Miten ensisijaisesti mielestäsi varhaiskasvatus-, perusopetus- ja lukioverkkoon ja muuhun palveluverkkoon (johon kuuluvat mm. leikkipuistot, kirjastot, palvelupisteet, nuorisopalvelut, uimahalli) tulisi tehdä muutoksia?”
Kommentteja:
--Vastausvaihtoehdot on muotoiltu siten, että ne eivät sulje toisiaan pois, vastaaja voi perustellusti valita kaikki.
--Vastausvaihtoehtojen vertailukelpoisuus on puutteellista, sillä kahdessa puhutaan ”tiloista” ja vain yhdessä mainitaan seuraukset rahoitukselle.
--Kyseinen vastausvaihtoehto (”Säilyttämällä palveluverkko sekä palvelun laatu ennallaan korottamalla kunnallisveroa.”) antaa ymmärtää, että palvelut voidaan säilyttää vain korottamalla kunnallisveroa. Tämän perusteita ei esitetä, eikä mainita mahdollisuutta sellaiseen strategiaan, jossa palvelut
säilyvät ilman veronkorotusta.

[4] Kaksi kysymystä lakisääteisistä ja ei-lakisääteisistä palveluista huomattavan lukuisin vastausvaihtoehdoin on asetettu kovin taitamattomasti. Vastaajia pyydetään valitsemaan 1-5 asiaa parista kymmenestä aivan eri mittaluokan ja eri abstraktiotason vaihtoehdoista, joista monet ovat päällekkäisiä. Kysymysten
laatiminen olisi vaatinut enemmän käsitteellistä osaamista, nyt tulosten informaatioarvo kärsii pahasti.

[5] ”Kunnan palveluiden tuottaminen maksaa enemmän kuin mitä asiakkaat niistä maksavat. Millä tavalla tasapainottaisit palveluiden taloutta mieluiten?”
Kommentti: Ensimmäisen virkkeen johdattelevuus synnyttää myötähäpeää. Se vaivihkaa johdattelee valitsemaan vaihtoehdon ”Asiakkaana käyttämistäni palveluista enemmän maksamalla.” Ensimmäiselle virkkeelle olisi ollut vaihtoehtoja, jotka olisivat neutraalimpia vastausvaihtoehtojen suhteen ja jotka olisivat paremmin yhteensopivia pohjoismaisen hyvinvointivaltion tausta-
arvojen kanssa. Ei kai Savonlinna ole piilomarssilla näitä arvoja vastaan?

”Säästäminen”

Aivan erikseen tekee mieli kiinnittää huomio tähän ilmaukseen, joka Somessa joitakin vuosia sitten ilmeisen harkitusti otettiin poliittiseen käyttöön retorisessa tarkoituksessa: ”säästäminen”, ”säästöt” jne. Mitä kysely mahtaa tarkoittaa ilmauksilla ”palveluiden säästäminen” ja ”palveluissa säästäminen”? Kirjaimellisestihan ne tarkoittavat, että palveluita säästetään, ja tämä voi tarkoittaa
esimerkiksi sitä, että palveluita säästetään leikkauksilta (kuten säästöpuut säästetään leikkauksilta hakkuualueella) tai että palveluita säästetään myöhempää käyttöä varten karttuneena (kuten kuluttajat säästävät rahojaan pankkiin myöhempää käyttöä varten korkojen kera). Jos (kuten ilmeistä on) kysely tarkoittaa
’säästämisellä’ jotakin muuta, kuten leikkaamista, olisi suotavaa käyttää termejä niiden oikeissa merkityksissä ja välttää muotiin tullutta orwellilaista uudiskieltä.

Savonlinnan ”strategia”

Savonlinnan kaupungin sivuilla julkaistu ns. strategia ei ole oikea strategia, jolla olisi tai edes oikeastaan voisi olla roolia toiminnan ohjaamisessa, ei myöskään strategisena perusteena tälle tai tuolle &lt;Budjetti edellä&gt;-ratkaisulle. Teksti näyttää lähes toivomuslistalta joulupukille – sillä erotuksella, että tämän ”strategian” toiveet ja lupaukset ovat ilmassa leijuvia abstraktioita. On vaikea nähdä, mikä on tai voisi olla aktuaalisen päätöksenteon suhde näihin abstraktioihin. Vaarana on, että toivomus- ja lupauslistan ”tuonpuoleisuus” vapauttaa aktuaalisen päätöksenteon kulkemaan omia teitään, riippumattomasti ”strategiasta”. Oikea strategia näyttäisi hyvin toisenlaiselta. Sillä olisi ohjaava (ja itseään korjaava) kosketus aktuaaliseen päätöksentekoon. Se olisi jatkuvan keskustelun ja kehitystyön kohteena.

Oikeaan strategiaan kuuluisivat kuva Savonlinnan kaupungin relevanteista ominaisuuksista, mukaan lukien sen hybridinen luonne kylien kaupunkina; asema suhteessa kansallisiin ja kansainvälisiin (ekologisiin, taloudellisiin, poliittisiin, kulttuurisiin) järjestelmiin ja niiden kehitystrendeihin; perusteltu visio kaupungin mahdollisista ja toivottavista tulevaisuuksista (jotakin paljon seikkaperäisempää kuin se mitä nykyinen ”strategia” nimittää ”visioksi”); ja perusteltuja näkemyksiä strategisista periaatteista ja linjauksista, joiden avulla noihin tulevaisuuksiin olisi uskottavasti päästävissä. Nämä ovat sekä monitieteisen tutkimuksen että avoimen ja osallistavan julkisen keskustelun teemoja.

Näin rakennettu aito strategia tarjoaisi ohjaavan kehyksen viisaalle budjettipolitiikalle. Sen avulla voisimme keskustella, siitä, onko jokin ehdotettu ”säästö” itse asiassa tuhlaavaa leikkaamista ja onko jokin ehdotettu menoerä kenties sittenkin viisas tulevaisuusinvestointi. Sellaista strategiaa Savonlinnalla ei nyt ole, tai sitä ei ainakaan näy. Voiko siis olla viisasta budjettipolitiikkaakaan? Olisiko perusteellisemman strategisen pohjatyön aika?